Sau từ khi chính quyền Đàng Trong được thiết lập, các chúa Nguyễn đã rất chú ý thi hành việc khuyến khích sản xuất nông nghiệp, khai hoang đất đai, mở rộng cương vực để tăng cường quốc lực nhằm có thể tranh chấp với các chúa Trịnh. Lãnh thổ Việt Nam được mở rộng dưới thời các chúa Nguyễn nhiều hơn các đời trước cộng lại, tuy nhiên, đến cuối thế kỷ XVIII, chiến tranh liên miên, cư dân xiêu tán, ruộng đất bị bỏ hoang rất nhiều. Khi mới lên ngôi, năm 1802-1803, vùa Gia Long đã lệnh cho các quan lại khuyến khích nhân dân và quân sĩ phục hóa, nhưng đến năm 1806, nhiều nơi ở Bắc Bộ nhân dân bị đói vẫn đi phiêu tán tới hơn 370 xã, tới năm 1826 có 108 xã, ruộng bỏ hoang 12.700 mẫu. Đến cuối những năm 1830 thời Minh Mạng, ruộng đất bỏ hoang lên tới 1.314.927 mẫu.[2]

Trước tình hình này, triều đình nhà Nguyễn đã cho thực hiện nhiều chính sách để tăng cường sản xuất nông nghiệp, thiết lập các hình thức tổ chức khai hoang, chiêu mộ lưu dân và cư dân nghèo thành lập các khu định cư, nhằm tạo cơ sở phát triển kinh tế và thiết lập quản lý hành chính ở các vùng hoang hóa thưa dân rộng lớn.[3] Nhiều quan viên cao cấp được triều đình bổ dụng phụ trách việc này, trong đó có Nguyễn Văn Thoại, Nguyễn Tri Phương và Nguyễn Công Trứ, đặc biệt Nguyễn Công Trứ nổi bật với tư cách là tác giả của ba chính sách khẩn hoang lớn: đồn điền, doanh điền và khai khẩn ruộng hoang.

Chính sách doanh điền được Nguyễn Công Trứ đề xuất dưới thời Minh Mạng, khi đó ông đang giữ chức Tham tán quân vụ Bắc Thành.[2] Khác với hình thức đồn điền mang nặng tính chất quân sự, vốn phát triển mạnh ở vùng Gia Định,[4] hình thức doanh điền cho phép người dân đã tự do đến khẩn hoang lập ấp với tư cách cá nhân hoặc tập thể dưới sự giúp đỡ của triều đình.[3] Chính sách doanh điền được vua Minh Mạng chuẩn y và bổ dụng Nguyễn Công Trứ vào chức vụ Doanh điền sứ, phục trách thực hiện các chính sách do ông đề xuất từ năm 1828.[5]

Hình thức doanh điền được quy định cụ thể như sau: triều đình sẽ bỏ vốn ban đầu và cử ra một quan chức sẽ dứng ra chiêu mộ và chỉ đạo dân chúng đưa đi khai hoang theo hai trường hợp[6]:

1. Số dân mộ được là 50 người đủ một lý, người đứng ra mộ sẽ được ban chức lý trưởng.
2. Số dân mộ được là 30 người đủ một ấp, người đứng ra tuyển một sẽ được ban chức ấp trưởng.

Thời gian sáu tháng ban đầu, triều đình sẽ cấp cho dân chúng đi khai hoang đầy đủ lương thực và phương tiện sản xuất. Từ tháng thứ bảy thì phải tự lo. Triều đình sẽ miễn thuế cho các ấp và lý mới này 3 năm[6].

Được sự chuẩn y của Minh Mạng, Nguyễn Công Trứ đã tổ chức nhiều đợt khai hoang lập làng lớn, trong đó lớn nhất là việc thành lập 2 huyện mới: huyện Tiền Hải thuộc tỉnh Thái Bình với 18.970 mẫu và 2350 đinh, huyện Kim Sơn tỉnh Ninh Bình với 14.620 mẫu và 1260 đinh[2]. Cũng từ đây xuất hiện hai hình thức tư điền thế nghiệp và tư điền quân cấp.

Tổng Giao Thủy thuộc Nam Định cũng được thành lập theo hình thức này. Về sau, các quan ở Gia Định gồm Trương Minh Giảng, Cao Hữu Dực, Trần Hoàn, Phạm Hữu Chỉnh và Nguyễn Tri Phương cũng bắt chước thực thi chính sách này trên vùng Gia Định đồng thời với chính sách đồn điền trên một quy mô rất lớn và thu được nhiều thành công và hiệu quả[7], diện tích ruộng đất đã tăng lên rất nhiều. Diện tích ruộng đất thực trưng tăng lên nhiều: năm 1847 là 4.273.013 mẫu[2].

Chính sách đồn điền và doanh điền được triều đình kèm theo một loạt luật lệ thưởng phạt phân minh để khai thác triệt để đất đã vỡ hoang và ngăn tình trạng bỏ đất nhưng cũng không dứt hẳn được hiện tượng ruộng hoang[8].

Tuy nói trên toàn diện, ruộng công chiếm không quá 1/5 diện tích canh tác, nhưng phần đất còn lại được phân phối giữa nông dân mà đa số chỉ làm chủ tới 5 mẫu, những người có 100 mẫu trở lên rất ít, mỗi tỉnh chỉ nhiều nhất là dăm ba người[9].